הנדון: יישום ואכיפת חוקים

מיכל טביביאן מזרחי 

  לבקשתה של ח"כ שלי יחימוביץ, נשלח על-ידי המרכז למחקר ומידע של הכנסת, מחקר – אותו כתבה מיכל טביביאן מזרחי- בנושא חקיקת חוקים בישראל ויישומן בפועל.
מהמחקר, המתפרסם כאן לראשונה, עולה כי בישראל אכן ממהרים לחוקק חוקים. ליישם? זה באמת כבר סיפור אחר...
                                               *****
  מתקצירים של שישה מסמכים, שהוכנו במרכז המחקר והמידע בשנת 2007 העוסקים ביישום ואכיפת חוקים בתחומי חינוך ורווחה עולה כי היעדר יישום ואכיפת חוקים בנושאים שנבדקו, נובע בעיקרו מתקצוב חסר. המחסור התקציבי מתבטא בהפעלה חלקית של שירותים הקבועים בחוק (למשל שילוב ילדים עם צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, הפעלת יום חינוך ארוך ומתן שירותי קבורה אזרחית), בחוסר היערכות לאספקת שירותים שמועדם קבוע בחוק, כגון הנגשת מוסדות ציבור, ובמחסור בכוח-אדם ליישום החוק ולאכיפתו (למשל המחסור בפקידי סעד ובעיית אכיפת תשלום מזונות). כמו כן קיימת בעיה של התנגשויות בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי, על רקע חלוקת האחריות התקציבית ביניהם (למשל בנושא הנגשת מוסדות ציבור).
המסמכים מוכיחים, כי במקרים מסוימים יישום חלקי חוקים משפיע על היקף ורמת השירותים המסופקים לאזרחים (למשל יישום חוק השילוב ויישום פרק הנגישות בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות). לעומת זאת ישנם מקרים בהם היעדר אכיפה מספקת מוביל לפגיעה תקציבית ברשויות בשל היעדר יכולות גבייה (למשל גבייה מחייבים בתשלום דמי מזונות).
להלן תקצירי מסמכי מרכז המחקר והמידע שהתייחסו ליישום ואכיפת חוקים בשנה החולפת.

א. המחסור בפקידי סעד לסדרי דין: - פקידי סעד לסדרי דין הם עובדים סוציאליים, בעלי הכשרה מיוחדת הממונים בידי שר הרווחה, ומועסקים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות. תפקידם של פקידי הסעד הוא להגיש חוות דעת מקצועית לערכאות משפטיות בכל הקשור למשפחות, לילדים ולחסויים על-פי צו של ערכאה משפטית.
במהלך השנים הגדילו בתי-המשפט את מספר בקשותיהם לקבל תסקירים מפקידי סעד, בין השאר על רקע הגידול בשיעור הגירושין בישראל. לגידול בדרישה לשירותיהם של פקידי סעד לסדרי דין לא התלוותה הגדלה מקבילה של מספר התקנים למחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות. עקב מצב זה מוטל על פקידי הסעד עומס עבודה כבד, ומשפחות רבות ממתינות זמן רב להכנת תסקירים או לקבלת שירות אחר מפקידי הסעד.

ב. יישום "חוק השילוב": תיקון מס' 7 לחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 קובע כי ילדים עם צרכים מיוחדים ישולבו בחינוך הרגיל, בהתאם לתוכנית שתקבע על-ידי שר החינוך ובהסכמת שר האוצר. שרי החינוך והאוצר קובעים לכל שנת לימודים את מספר הזכאים לשילוב. נכון למאי 2007 המפתח הסטטיסטי להקצאת שעות שילוב עומד על 5.4% מכלל התלמידים במוסד חינוך מסוים, למרות שלהערכת משרד החינוך שיעור התלמידים הנזקקים לשירות זה הוא כ-8%. יתרה מזאת, עד לתאריך כתיבת המסמך הקצה משרד החינוך שעות שילוב לגני-ילדים, לבתי ספר יסודיים ולחטיבות הביניים, אך לא לבתי-ספר תיכוניים, וזאת בשל מגבלה תקציבית.

ג. יישום חוק יום חינוך ארוך: מטרתו של חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה להוסיף שעות לימוד וחינוך על השעות הקיימות במוסדות החינוך, כדי להרחיב ולהעמיק את הידע וההשכלה של התלמידים, להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית ולתת הזדמנות שווה לכל ילד במערכת החינוך.
השלמת החלתו של החוק נדחתה ארבע פעמים בעבר במסגרת חוק ההסדרים וחוק המדיניות הכלכלית. הדחייה האחרונה בחוק ההסדרים לשנת 2008, הביאה לכך שהשלמת החלתו של החוק תהיה לפחות 13 שנים לאחר המועד המקורי.

ד. יישום פרק הנגישות בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998: ב-22במרס 2005 התקבל בכנסת תיקון מס' 2 בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח–1998, המכונה "פרק הנגישות". החוק קובע חובה להנגיש כל מקום שפתוח לציבור וכל שירות שניתן לציבור, לאנשים עם כל סוגי המוגבלות. לפי החוק, מקומות כגון משרדי ממשלה, בתי-משפט, בתי קולנוע ותיאטראות, מסעדות ובתי קפה, מוזיאונים, בתי מלון, פארקים, מוסדות דת ובתי-עלמין יהיו חייבים בנגישות מלאה. החוק נותן כלים לאכיפת הוראותיו: מערך פקחים שיוקם בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, אשר יוסמכו להוציא צווים נגד מקומות שאינם נגישים, וזכות להגיש תביעות או תובענות ייצוגיות נגד מקומות אלה.
חשוב לציין כי מאז התקבל פרק הנגישות אישרה הכנסת שלושה תקציבים שנתיים, באף לא אחד מהם נכלל אמצעי תקציבי ליישומו.

ה. יישום חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית בישראל: בשנת 1996 נחקק חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו–1996 שעיגן בחוק את זכותו של כל אזרח ישראלי לקבורה כרצונו ולפי צו מצפונו. בחוק נקבע כי המדינה תקים בתי-עלמין לקבורה אזרחית חלופית או תקצה לכך שטחים בבתי-עלמין קיימים. בתי-העלמין יהיו בכמה אזורים בארץ, במרחקים סבירים זה מזה.
בסמוך לחקיקת החוק החליט השר הממונה על החוק, בהחלטה מנהלית, על הקמת ארבעה בתי-עלמין אזרחיים חלופיים בשלב ראשון – בבאר-שבע, בירושלים, בבית-העלמין תל-רגב ובאזור המרכז. בשל העיכוב ביישום החוק, התקבלה החלטת ממשלה ב-24 בפברואר 2000 לפיה: "בכל בית-עלמין חדש או מורחב (לרבות הר-המנוחות בירושלים) יוקצה שטח לקבורה אזרחית חלופית". אף שעברו יותר מ-10 שנים מיום חקיקת החוק, הוקם עד היום רק בית-עלמין אחד לקבורה אזרחית, בית-העלמין בבאר-שבע, והוקצתה חלקה לקבורה אזרחית בבית-העלמין תל-רגב.

ו. אכיפת תשלום מזונות: חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972 נועד להבטיח אמצעי מחיה למי שפסק-דין למזונות ניתן לזכותה, ולשחררה מהצורך לנקוט הליכי הוצאה לפועל נגד החייב בתשלום המזונות. מתוקף חוק זה ישולמו דמי המזונות של המוסד לביטוח לאומי כאשר החייב נמצא בכלא, ברח מהארץ או נמנע מלשלם. התשלומים לזכאים משולמים בידי האוצר באמצעות הביטוח הלאומי. בשנת 2006 הסתכמו דמי המזונות ששילם הביטוח הלאומי ב-426 מיליון ₪, ואילו סכום התקבולים היה 181 מיליון ₪, כלומר כ-43% מסך התשלומים. האמצעים לגבייה מחייבי מזונות נקבעו בחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, שמתנהלת בו רפורמה.
גביית החסר של דמי מזונות נובעת בין היתר מחסמים הנוגעים להוצאה לפועל באופן כללי, אולם במסמך מצוין כי סיבה מרכזית לגביית החסר היא מחסור בכוח אדם המיועד למטרה זו. כיום מטפל בגביית מזונות בביטוח הלאומי עורך-דין אחד בלבד, אף שעשרות אלפי אנשים חייבים דמי מזונות.